FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 27 de febrero de 1986.
Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Zubdesa S.A.C.I.F.I. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°) Que la sentencia de la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, impugnada mediante el recurso extraordinario deducido a fs. 732/740, revocó en todas sus partes el fallo de primera instancia por el cual se hacía lugar a la demanda, se declaraba la nulidad absoluta de los decretos municipales 7/79 y 2716/79 y la ilegitimidad de la aplicación a la actora del decreto 322/78, al par que se condenaba a la demandada a pagar una indemnización a favor de aquélla.
2°) Que el juicio tiene su origen en una invitación que el 19 de diciembre de 1978 hizo la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a Zubdesa, con el fin de que ésta cotizara en la contratación directa N° 176/78, relativa al servicio de recolección de residuos en una zona de la Capital Federal, lo que así hizo la empresa. El 21 de diciembre de 1978 se abrieron las ofertas, de las que resultó que la actora había cotizado el segundo precio más bajo, después de otra empresa que fue descartada por la Municipalidad al no estar inscripta en el Registro de Proveedores y no haberse demostrado su capacidad técnica y financiera. Pese a ello, la demandante no resultó adjudicataria, por las razones de que dio cuenta un anuncio publicado pocos días después por la Comuna en una cartelera, en el que se expresaba que se excluía a la actora por considerarla comprendida en los términos del decreto municipal 322/78, que establece que "no podrán ser adjudicatarias de licitaciones públicas o privadas en las contrataciones que realice la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, las personas físicas o jurídicas que, habiendo incurrido en hechos o actos de inconducta o en incumplimientos contractuales graves, hubieren ocasionado perjuicios morales y/o materiales a los intereses de la Comuna". Ante las presentaciones de Zubdesa, el intendente municipal dictó los decretos 7/79 y 2716/79, de fechas 4 de enero y 7 de junio de 1979, respectivamente. En el primero de ellos se manifestó escuetamente que la firma se hallaba incursa en las prescripciones del decreto 322/78, a raíz del sumario N° 718/77, instruido en el expediente N° 57.864/77. En el decreto N° 2716/79 se aclaró que la aplicación del art. 1° del decreto N° 322/78 no impedía la continuación de los contratos que se hallaban vigentes, pues sólo alcanzaba a las licitaciones posteriores. En ambos decretos se rechazaron las impugnaciones que la actora efectuó respecto de la ya mencionada exclusión.
Por otra parte, la Municipalidad llamó a una nueva contratación directa, para igual zona y servicios -cuya fecha de apertura de ofertas fue el día 2 de enero de 1979- en la que resultó adjudicataria otra firma.
La sentencia de primera instancia hizo lugar a la pretensión de la actora y declaró la nulidad de los decretos 7/79 y 2716/79, como asimismo la ilegitimidad de la aplicación a su respecto del decreto 322/78. También condenó a la Municipalidad a pagar daños y perjuicios a la demandante. Apelado el fallo, el a quo lo revocó íntegramente, sobre la base de que la invitación a cotizar precios no impidió a la Comuna realizar una posterior ponderación de los antecedentes de la actora, apreciación que -señaló- fue efectuada por la demandada dentro de la denominada esfera reservada de la Administración Pública. La demandante dedujo recurso extraordinario contra la sentencia, que tachó de arbitraria y violatoria de las garantías constitucionales consignadas por los arts. 14, 17 y 18 de la Ley Fundamental, y la denegación de aquél originó la presente queja.
3°) Que, si bien es cierto que la invitación a cotizar precios para una contratación directa no obliga a la Municipalidad a contratar con el invitado, no lo es menos que aquélla tuvo una definida significación en el caso de la actora. En efecto, ésta era una empresa inscripta en el Registro de Proveedores, lo que supone haber acreditado requisitos de idoneidad moral, económica y técnica, y otorga el derecho a un trato igualitario respecto de los restantes inscriptos. Además, la sociedad estaba cumpliendo un contrato similar con la Municipalidad para esa época, respecto de cuyo cumplimiento esta última no tenía motivo de queja (fs. 259). En tales circunstancias, la invitación implicó, por parte de la demandada, un reconocimiento de la aptitud genérica de la actora para contratar con ello, sólo revisable en el supuesto -destacado por el a quo a fs. 716 in fine- de que la empresa invitada hubiera incurrido en actos descalificadores desconocidos o posteriores a la época de la invitación.
4°) Que los términos del decreto N° 7/79 mencionado anteriormente, remiten a un expediente administrativo relativo a un contrato celebrado el 2 de febrero de 1977 entre la actora y la Municipalidad para la reparación de veredas en una zona de la Ciudad de Buenos Aires. Dicho contrato originó lo que el a quo denomina una conflictiva relación entre la actora y la Comuna, que, además de aquel expediente -en el que la Municipalidad investigó supuestas irregularidades de sus agentes en el otorgamiento de certificaciones de trabajos, hasta que el decreto N° 4682 del 26 de Julio de 1978 puso fin al trámite- dio origen a la causa penal N° 13.508 y a los autos "Zubdesa S.A.C.I.F.I. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires". En aquélla el juez interviniente dictó sobreseimiento provisional con fecha 10 de mayo de 1978, sin procesar a persona alguna. En el juicio por cobro de pesos la Municipalidad fue condenada, por sentencia dictada por la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, de fecha 30 de abril de 1984, a pagar a la actora una suma que equivalía a un 90 % de lo que se había reclamado en la demanda.
Ahora bien, los hechos que se alegaron en los tres expedientes mencionados, no podían ser desconocidos para la Municipalidad al momento de cursar la invitación de que aquí se trata, tal como resulta claramente de las fechas citadas con relación al sumario administrativo y a la causa penal. Menos aún puede sostenerse que aquellos hechos acaecieran en el breve lapso que medió entre la invitación y el día en que se publicó en una cartelera municipal que a Zubdesa no se le adjudicaba la contratación directa N° 176/78 por estar comprendida en los términos del decreto 322/78. Por consiguiente, no se dieron en la especie ninguno de los supuestos mencionados en la última parte del considerando anterior.
5°) Que, conforme a lo señalado, la exclusión de la actora de la contratación N° 176/78 -a la que había sido expresamente invitada- por considerarla inhibida de obtenerla (fs. 694), importó de parte de la Municipalidad ponerse en contradicción con sus propios actos ejerciendo una conducta incompatible con otra anterior deliberada, jurídicamente relevante y plenamente eficaz, lo que no resulta admisible según conocida jurisprudencia de este Tribunal (sentencia de fecha 5 de septiembre de 1985, in re: S.164.XX. "Szilaguyi de Maquelo, Elena Ana y otros c/ Sanatorio e Instituto Buenos Aires S.A. y otros s/ cobro de pesos", cons. 8° y sus citas).
6°) Que, por otra parte, la decisión municipal de excluir a la actora de la contratación directa N° 176/78 tuvo los alcances -reconocidos expresamente por la demandada (fs. 750 vta./751)- de suspender a aquélla del Registro de Proveedores, sanción sin términos que aún hoy la Municipalidad entiende vigente. Dicha sanción -que los decretos municipales 7/79 y 2716/79 no han impuesto, sino que aparece presupuesta por ellos- ha sido aplicada, tal como lo señala la apelante, por la mera fijación de un anuncio en una cartelera, sin instrumentar actuación alguna y, por lo tanto, sin darle oportunidad de defensa (fs. 734 y 63/64 del recurso de hecho). La señalada falta total de procedimiento no atendió a lo establecido en el inc. 17 del art. 61 de la Reglamentación del capítulo VI de la Ley de Contabilidad, decreto-ley N° 23.354/56, aprobado por el decreto N° 5720/72 y vigente en el ámbito municipal por ordenanza N° 31.655. Dicha norma obliga a dar vista de las actuaciones a los interesados para que formulen los descargos o aclaraciones que consideren pertinentes, y establece que en el caso de haberse producido alguna prueba se le correrá a aquéllos una nueva vista, sólo cumplido lo cual podrá dictarse resolución.
Puesto que el mencionado precepto legal no hace sino reglamentar, en la materia concerniente a las sanciones que puedan aplicarse a los oferentes o adjudicatarios; la garantía de la defensa o debido proceso adjetivo (art. 18 de la Constitución Nacional), es ésta la que ha resultado lesionada como consecuencia de la actuación municipal. Como lo destacó el Tribunal en Fallos: 198:78, es necesario -aun en el caso de sanciones impuestas por organismos administrativos- que se respete la garantía de la inviolabilidad de la defensa en juicio, para lo cual resulta indispensable que la persona en cuestión haya sido notificada de la existencia del procedimiento que se le sigue o ha seguido, y que además se le dé la oportunidad de ser oída y de probar de algún modo los hechos que creyere conducentes a su descargo.
7°) Que, puesto que la sentencia apelada omite aplicar el principio mencionado en el considerando 5°) y tampoco considera la garantía constitucional lesionada por el proceder de la demandada -según lo señalado precedentemente-, corresponde hacer lugar al remedio federal intentado por la actora, sin que sea necesario que recaiga pronunciamiento sobre los restantes agravios que formula la apelante.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que se proceda a dictar un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. - Augusto César Belluscio. - Carlos S. Fayt. - Jorge Antonio Bacqué.-
Buenos Aires, 27 de febrero de 1986.
Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Zubdesa S.A.C.I.F.I. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°) Que la sentencia de la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, impugnada mediante el recurso extraordinario deducido a fs. 732/740, revocó en todas sus partes el fallo de primera instancia por el cual se hacía lugar a la demanda, se declaraba la nulidad absoluta de los decretos municipales 7/79 y 2716/79 y la ilegitimidad de la aplicación a la actora del decreto 322/78, al par que se condenaba a la demandada a pagar una indemnización a favor de aquélla.
2°) Que el juicio tiene su origen en una invitación que el 19 de diciembre de 1978 hizo la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a Zubdesa, con el fin de que ésta cotizara en la contratación directa N° 176/78, relativa al servicio de recolección de residuos en una zona de la Capital Federal, lo que así hizo la empresa. El 21 de diciembre de 1978 se abrieron las ofertas, de las que resultó que la actora había cotizado el segundo precio más bajo, después de otra empresa que fue descartada por la Municipalidad al no estar inscripta en el Registro de Proveedores y no haberse demostrado su capacidad técnica y financiera. Pese a ello, la demandante no resultó adjudicataria, por las razones de que dio cuenta un anuncio publicado pocos días después por la Comuna en una cartelera, en el que se expresaba que se excluía a la actora por considerarla comprendida en los términos del decreto municipal 322/78, que establece que "no podrán ser adjudicatarias de licitaciones públicas o privadas en las contrataciones que realice la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, las personas físicas o jurídicas que, habiendo incurrido en hechos o actos de inconducta o en incumplimientos contractuales graves, hubieren ocasionado perjuicios morales y/o materiales a los intereses de la Comuna". Ante las presentaciones de Zubdesa, el intendente municipal dictó los decretos 7/79 y 2716/79, de fechas 4 de enero y 7 de junio de 1979, respectivamente. En el primero de ellos se manifestó escuetamente que la firma se hallaba incursa en las prescripciones del decreto 322/78, a raíz del sumario N° 718/77, instruido en el expediente N° 57.864/77. En el decreto N° 2716/79 se aclaró que la aplicación del art. 1° del decreto N° 322/78 no impedía la continuación de los contratos que se hallaban vigentes, pues sólo alcanzaba a las licitaciones posteriores. En ambos decretos se rechazaron las impugnaciones que la actora efectuó respecto de la ya mencionada exclusión.
Por otra parte, la Municipalidad llamó a una nueva contratación directa, para igual zona y servicios -cuya fecha de apertura de ofertas fue el día 2 de enero de 1979- en la que resultó adjudicataria otra firma.
La sentencia de primera instancia hizo lugar a la pretensión de la actora y declaró la nulidad de los decretos 7/79 y 2716/79, como asimismo la ilegitimidad de la aplicación a su respecto del decreto 322/78. También condenó a la Municipalidad a pagar daños y perjuicios a la demandante. Apelado el fallo, el a quo lo revocó íntegramente, sobre la base de que la invitación a cotizar precios no impidió a la Comuna realizar una posterior ponderación de los antecedentes de la actora, apreciación que -señaló- fue efectuada por la demandada dentro de la denominada esfera reservada de la Administración Pública. La demandante dedujo recurso extraordinario contra la sentencia, que tachó de arbitraria y violatoria de las garantías constitucionales consignadas por los arts. 14, 17 y 18 de la Ley Fundamental, y la denegación de aquél originó la presente queja.
3°) Que, si bien es cierto que la invitación a cotizar precios para una contratación directa no obliga a la Municipalidad a contratar con el invitado, no lo es menos que aquélla tuvo una definida significación en el caso de la actora. En efecto, ésta era una empresa inscripta en el Registro de Proveedores, lo que supone haber acreditado requisitos de idoneidad moral, económica y técnica, y otorga el derecho a un trato igualitario respecto de los restantes inscriptos. Además, la sociedad estaba cumpliendo un contrato similar con la Municipalidad para esa época, respecto de cuyo cumplimiento esta última no tenía motivo de queja (fs. 259). En tales circunstancias, la invitación implicó, por parte de la demandada, un reconocimiento de la aptitud genérica de la actora para contratar con ello, sólo revisable en el supuesto -destacado por el a quo a fs. 716 in fine- de que la empresa invitada hubiera incurrido en actos descalificadores desconocidos o posteriores a la época de la invitación.
4°) Que los términos del decreto N° 7/79 mencionado anteriormente, remiten a un expediente administrativo relativo a un contrato celebrado el 2 de febrero de 1977 entre la actora y la Municipalidad para la reparación de veredas en una zona de la Ciudad de Buenos Aires. Dicho contrato originó lo que el a quo denomina una conflictiva relación entre la actora y la Comuna, que, además de aquel expediente -en el que la Municipalidad investigó supuestas irregularidades de sus agentes en el otorgamiento de certificaciones de trabajos, hasta que el decreto N° 4682 del 26 de Julio de 1978 puso fin al trámite- dio origen a la causa penal N° 13.508 y a los autos "Zubdesa S.A.C.I.F.I. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires". En aquélla el juez interviniente dictó sobreseimiento provisional con fecha 10 de mayo de 1978, sin procesar a persona alguna. En el juicio por cobro de pesos la Municipalidad fue condenada, por sentencia dictada por la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, de fecha 30 de abril de 1984, a pagar a la actora una suma que equivalía a un 90 % de lo que se había reclamado en la demanda.
Ahora bien, los hechos que se alegaron en los tres expedientes mencionados, no podían ser desconocidos para la Municipalidad al momento de cursar la invitación de que aquí se trata, tal como resulta claramente de las fechas citadas con relación al sumario administrativo y a la causa penal. Menos aún puede sostenerse que aquellos hechos acaecieran en el breve lapso que medió entre la invitación y el día en que se publicó en una cartelera municipal que a Zubdesa no se le adjudicaba la contratación directa N° 176/78 por estar comprendida en los términos del decreto 322/78. Por consiguiente, no se dieron en la especie ninguno de los supuestos mencionados en la última parte del considerando anterior.
5°) Que, conforme a lo señalado, la exclusión de la actora de la contratación N° 176/78 -a la que había sido expresamente invitada- por considerarla inhibida de obtenerla (fs. 694), importó de parte de la Municipalidad ponerse en contradicción con sus propios actos ejerciendo una conducta incompatible con otra anterior deliberada, jurídicamente relevante y plenamente eficaz, lo que no resulta admisible según conocida jurisprudencia de este Tribunal (sentencia de fecha 5 de septiembre de 1985, in re: S.164.XX. "Szilaguyi de Maquelo, Elena Ana y otros c/ Sanatorio e Instituto Buenos Aires S.A. y otros s/ cobro de pesos", cons. 8° y sus citas).
6°) Que, por otra parte, la decisión municipal de excluir a la actora de la contratación directa N° 176/78 tuvo los alcances -reconocidos expresamente por la demandada (fs. 750 vta./751)- de suspender a aquélla del Registro de Proveedores, sanción sin términos que aún hoy la Municipalidad entiende vigente. Dicha sanción -que los decretos municipales 7/79 y 2716/79 no han impuesto, sino que aparece presupuesta por ellos- ha sido aplicada, tal como lo señala la apelante, por la mera fijación de un anuncio en una cartelera, sin instrumentar actuación alguna y, por lo tanto, sin darle oportunidad de defensa (fs. 734 y 63/64 del recurso de hecho). La señalada falta total de procedimiento no atendió a lo establecido en el inc. 17 del art. 61 de la Reglamentación del capítulo VI de la Ley de Contabilidad, decreto-ley N° 23.354/56, aprobado por el decreto N° 5720/72 y vigente en el ámbito municipal por ordenanza N° 31.655. Dicha norma obliga a dar vista de las actuaciones a los interesados para que formulen los descargos o aclaraciones que consideren pertinentes, y establece que en el caso de haberse producido alguna prueba se le correrá a aquéllos una nueva vista, sólo cumplido lo cual podrá dictarse resolución.
Puesto que el mencionado precepto legal no hace sino reglamentar, en la materia concerniente a las sanciones que puedan aplicarse a los oferentes o adjudicatarios; la garantía de la defensa o debido proceso adjetivo (art. 18 de la Constitución Nacional), es ésta la que ha resultado lesionada como consecuencia de la actuación municipal. Como lo destacó el Tribunal en Fallos: 198:78, es necesario -aun en el caso de sanciones impuestas por organismos administrativos- que se respete la garantía de la inviolabilidad de la defensa en juicio, para lo cual resulta indispensable que la persona en cuestión haya sido notificada de la existencia del procedimiento que se le sigue o ha seguido, y que además se le dé la oportunidad de ser oída y de probar de algún modo los hechos que creyere conducentes a su descargo.
7°) Que, puesto que la sentencia apelada omite aplicar el principio mencionado en el considerando 5°) y tampoco considera la garantía constitucional lesionada por el proceder de la demandada -según lo señalado precedentemente-, corresponde hacer lugar al remedio federal intentado por la actora, sin que sea necesario que recaiga pronunciamiento sobre los restantes agravios que formula la apelante.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que se proceda a dictar un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. - Augusto César Belluscio. - Carlos S. Fayt. - Jorge Antonio Bacqué.-
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